论我国地下钱庄现状、成因及防治对策

 

山东天锦律师事务所   刘桂林

 

内容摘要：一方面，随着个体经济、民营经济的迅猛发展，其对资金的需求量越来越大，而我国现行的金融体制一时又难以满足其对资金短、频、快的需要；另一方面，毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪以及贪污、受贿、挪用公款、侵占等犯罪的犯罪分子急需其违法所得“合法化”的场所，因而地下钱庄产生了。笔者对我国地下钱庄现状、成因及防治对策做了粗浅的探讨，敬请法律同行斧正。

主题词：钱庄、资金、汇兑、金融、犯罪

 

前言

世界银行在《2006年全球经济展望》中指出，2005年中国收到的有记录的汇款数额为213亿美元，其中可能有超过50%的汇款是通过非正式渠道汇出的[1]。 所谓“非正式渠道”，就是地下钱庄。地下钱庄这一非法金融机构的存在，已经严重威胁到国家正常的金融管理秩序。更加值得注意的，是其同时助长了其它犯罪活动的发展，日益成为贪污、逃税、走私、偷渡等各种犯罪活动的伴生物。笔者就当前我国地下钱庄的现状、成因、防治对策等有关问题进行了粗浅的探讨。

 

一  我国地下钱庄的现状与成因

(一)  地下钱庄的概念

参照1998年6月30日国务院颁布施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第3条规定，地下钱庄可定义为；以营利为目的，未经国家有关主管部门审核、批准，以个人信用为基础，秘密从事非法金融活动和洗钱等违法犯罪活动，扰乱国家金融管理秩序的机构或组织[2] 。地下钱庄，实际上就是地下银行，它往往能对外从事许多正规银行所提供的金融业务，而且内部组织结构简单，分工明确，能够实现大量资金的周转，从而形成了具有一定规模的、跨地区甚至跨国境从事货币非法交易的组织。

(二)  当前存在的地下钱庄类型

1、按地下钱庄在各地区分布与业务内容上的区别进行分类：以非法买卖汇兑为主要业务的地下钱庄。这类钱庄主要分布在广东、福建、山东等沿海地区，在广东、福建以非法买卖汇兑港币、台币、美元为主，在山东等地以非法买卖汇兑韩币和美元为主。由于其业务性质所决定，业务对象的范围也相对广泛，不仅为洗钱、骗税开启资金通道，为腐败分子和境外赌徒提供资金转移汇兑，同时也为海外华侨、境外留学生和打工者以及许多企业提供资金服务。

以非法吸存、非法放贷为主要业务的地下钱庄。这类钱庄在全国大多数省份均有，尤以浙江、江苏、福建、云南等省表现突出，在各地分别以标会、台会、互助会等形式出现，形成初期大多是为了现金周转有困难的民营企业、中小型企业以及一些个人的融资需求。例如“标会”，即闽方言“钱庄”用语，就是一种历史悠久的民间互助筹资方式，在福建江苏等地广泛存在。

    以非法典押、非法高利贷为主要业务的地下钱庄。这类钱庄分布在湖南、江西等内地一些省份，包括一些已被国家清理整顿的典当行也转为地下继续经营。不少地方的此类钱庄有黑恶势力渗透，并且对地下六合彩在内地的漫延起到了推波助澜的作用。其中，川、滇边境的地下钱庄还涉及跨境赌场的非法高利贷活动，与黑社会有组织贩毒、设赌犯罪有关。

2、按组织结构进行分类：家族型地下钱庄，以个体户为多，经营点大都设在家中或商业区，以开设一个或多个小店为掩护，家庭成员全职或兼职从事非法换汇活动。在境外的合作伙伴也多数是该家族的直系亲属，尤其是接近组织核心部分的成员，多为家族成员，绝不允许“外人”经手。组织内各成员间分工负责，各司其职，极大地提高了钱庄的运转效率。闽籍与潮州籍为庄主的地下钱庄，就大多以家族形式经营。在赖昌星走私收入120亿元人民币中，相当一部分由 “东石丽”的地下钱庄经手，其以家族与乡属为核心，每日进行手工点钞，出入银行汇划转账，并有2,000多个银行账户交替使用，有的账户只使用一次[3] 。

空壳公司型，这类钱庄往往以咨询公司、五金交电公司、其它贸易公司等名义为掩护，租房办公，靠一部电话、一部传真机从事交易。其不完全把资金放在银行体系内运作,风险的高低决定了资金运作模式。当利用银行体系运转资金的风险高时，他们宁可采用最传统、最原始的人工点钞、有组织地人带车运式的货币走私，让资金在银行体系外进行体外循环。

网络型地下钱庄，一般是以一两个资金雄厚、“信誉好”的地下钱庄为主体，拖带若干个小型的地下钱庄作为其触角，形成网络化经营。2003年8月，福建省公安厅联合展开的代号“8．25”的专项行动中，查封了非法买卖外汇的18家地下钱庄，其总上线“大庄主”郑亦细命每天上午定时与海外庄主联系，商定当天的外汇汇率，接下来再由他与境内卖汇客户(他的钱庄的下线)、中小钱庄商定汇率。其不但决定着福清的外汇黑市价，同时能够直接调拨各小钱庄的资金，承接小钱庄消化不了的大单。[4]中小钱庄像储蓄所围绕“央行”一样形成一个地下金融网络。

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(三) 地下钱庄产生和得以发展的原因

地下钱庄在我国大量滋生是近几年的事情。1999年以前发现的地下钱庄一般都局限在民间交易，金额也在数千元到几万元。此后随着沿海地区私营经济的迅速发展，民间资金不断充裕，地下钱庄也随之飞速壮大起来。究其根本原因，地上经济的供需矛盾和牟取暴利为地下钱庄提供了市场空间：

1、追求高额利润是地下钱庄得以发展并不断壮大的直接原因。地下钱庄利润来源主要有两方面：一是赚取外汇利差，通常情况下非法买卖价高于对应的银行价格，故赚取汇差成为外汇非法交易的主要原动力；二是手续费收入，到地下钱庄换汇，手续费一般是1.5‰—2‰ 。[5]而地下钱庄参与的洗钱等违法活动，由于风险较高，在收取手续费中自然可获取暴利。

2、地下钱庄都有着良好的"市场信誉"，吸引了不少企业前来进行非法交易。地下钱庄隐蔽、快捷、匿名性的交易特点，使之成为一种职业化的非法买卖据点，他们有着固定的地点、固定的客户和稳定的资金来源，再加上长期经营，使其"市场信誉"不断提升。地下钱庄服务周到，具有搜集客户信息的积极性。国有金融组织用来支持民营经济的贷款，是被作为任务来强制执行的，其积极性可想而知。而且中小企业信息相对分散，风险不容易控制，单笔贷款金额又小，与大企业比较起来自然难有优势。同时地下钱庄由于非法性质，交易无法大范围的扩展，这正好减少了其获得客户信息的成本。由于交易半径小，他们对于客户的了解程度就能更加具体，能够控制好风险。同时，其交易方式也相对简单，且由于交易量巨大，他们的成本无形中也大大降低，这些都导致地下钱庄的非法活动屡禁不止。

3、我国金融体制改革滞后于经济发展，客观上给地下钱庄的经营留下了发展空间。我国目前的金融机构分工不尽完善，资金分配未能符合各经济成分需求的金融分割，金融机构在工作效率、业务创新能力和信息披露等方面与市场经济活动要求不相适应，如办理存贷款难度大且手续繁杂、办理汇兑业务周期较长，难以满足个体、私营经济短、频、快的资金需求。许多经济发达地区个体私营企业甚至少数国有企业正常生意往来兑换资金不便，便选择找地下钱庄交易；个人也由于用汇手续繁琐且购汇限额无法满足实际需求而转向地下钱庄。

近年来我国商业银行对民营、中小企业贷款供给不足以及民间资金规模不断增长，导致沿海地区以及部分农村地区资金供给主体发生变化。在国家加强宏观调控的条件下，商业银行出于资产质量的考虑，有意识压缩信贷投放规模，将信贷资金集中投放在规模大、效益好的高端客户上，减小了对中小企业的支持力度。一些商业银行甚至撤销了在一些落后地区的分支机构。而另一方面，个体私营企业要向银行贷款却比较困难，门槛高，即使能贷到款，所花费的时间也是比较长。尤其是在农村，由于近年来国有商业银行忙于收缩阵线，加上对农村小法人金融机构的清理整顿，使有些地区金融市场资金需求矛盾日趋紧张。农业银行是我国商业银行系统中唯一一个面对农村发放贷款的金融机构，但在农村个体私营经济的发展中难以起到大作用，无法面向农村中分散的个人和小型经济组织。其它金融组织主要是信用合作社，本来是一个合作性质的组织，但是近来也出现了很多问题，贷款的门槛和手续同样比较复杂，不适应农村个体私营经济的发展。

4、打击不力。地下钱庄案件交易流程点多线长，交易手续简单，且由于往往跨国（境）运作，公安机关很难掌握其违法犯罪的有力证据。同时，我国现有法律对地下钱庄处罚较轻，对一些非法活动并未作具体规定或者虽然有规定但可操作性不强，这是造成打击不力的重要原因。

二  地下钱庄涉及的各类违法犯罪

(一)洗钱犯罪

由于政府仍然实行严格的外汇管制，中国的金融体系还不可能成为大规模洗钱的工具，但同时中国又是个现金王国，银行在办理公众存款和结算业务过程中，很容易被利用成为存入或转移黑钱的工具。在香港近几年大幅窜升的“外商直接投资(FDI)”中，有相当一部分可能是内地被“洗白”的黑钱。而地下钱庄，许多游离于中国金融监管体制之外的机构，成为洗钱的主力。有关机构所作的调查显示，仅国内每年通过地下钱庄洗出去的黑钱就超过2000亿元人民币，大概占GDP的2%左右。[6]

(二)非法吸收公众存款与集资诈骗犯罪

为了积聚更多的资金润滑融通渠道，一些地下钱庄也向公众吸收资本。广东省惠州市惠东县以刘氏兄弟为首的炒买炒卖外汇的地下钱庄在交易中大量使用的人民币，就多是刘氏兄弟向当地一些商铺支付一定手续费后大量套取的。另外，私立学校非法吸收公众存款、集资诈骗的现象日益严重。一些私立学校推出的系列交费方式，以虚假的优惠条件吸引学生家长一次性交纳学校费用，在利益与机遇的驱动下，利用手中的巨额资金从事地下非法交易是极易发生的。安徽省蚌埠市某中学校长以支付高出银行利息为诱饵，向社会公众借款，吸收各类“助学借款”高达9000多万元。

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    (三)非法经营犯罪

实践中，对查处的地下钱庄非法买卖外汇行为均以非法经营罪加以定罪处罚。在近年来破获的一系列案件中，如新疆“8•19”非法买卖外汇案、山东金权的地下钱庄案、广东“地下钱庄经营网络案”，表现出的涉案金额之大、人员之多、地域之广，令人对其发展势头不可小视。广东省惠州市惠东县刘氏兄弟以“一条龙”服务闻名，其组织之严密，分工之精细，手段之专业，势力之大，堪称中国地下钱庄之最。其从1997年开始运作，在3年内资金流转总规模达到了20多亿元，影响力已渗透到当地各个经济领域。[7]

(四)赌博犯罪

由北京大学中国公益彩票事业研究所提供的一项数据显示，中国每年由于赌博而流到境外的赌资金额，相当于2003年我国福彩、体彩发行总额的15倍。由于境内网络赌博的顶级庄家一般都在境外，除境内庄家获得一小部分利润外，大量的网络赌博的赌资都通过地下钱庄等非法金融机构汇至境外，已经造成了难以估计的国内资金流失。在中缅边境上，四川—云南—缅甸地下钱庄，人民币为双边贸易与往来的主要硬通货，加之金融监管薄弱与政治腐败，地下钱庄的资金转化为赌资高利贷与典当资本，成为赌资外流的助推器。

(五)其他违法犯罪行为

除了以上违法犯罪活动，地下钱庄还涉嫌多种违法犯罪。如在涉嫌的走私犯罪中，不法人员为牟取暴利，通过非法买卖外汇活动将出售走私货物所得的人民币款项转换成外币进行支付。又如在涉嫌虚假投资中，不法分子通过地下钱庄将人民币兑换成外汇，并汇回境内用作外商投资，形成虚假外商投资。现在，某些国际性娱乐活动是否涉嫌逃税也成为了关注的热点。由于这些国际性娱乐活动的收入基本都是现金收入，其往指定的银行账户存多少钱只有自己知道，瞒下来的收入可以通过和国内某公司合作，转移到境外，也可以买成设备或者其他物品运出去，更多的是通过地下钱庄，有很多手段都可以把这部分收入在境内消化。

三  打击地下钱庄犯罪活动面临的问题和防治对策

(一)打击地下钱庄犯罪活动面临的问题

1、无具体受害人，证据来源渠道有限。要对地下钱庄提起诉讼，至少要有三方面的要素——买卖双方确定、资金流向清楚、银行查得到凭证。但地下钱庄方便群众外币兑换，满足企业需要，因此很难让买卖双方都确定，同时由于地下钱庄资金流隐蔽性强，银行账号大都为其空壳公司所设立，且交易时间短，所有交易单据即时销毁，加上境外取证十分困难，增加了打击过程中收集和固定证据的难度。

2、地下钱庄交易程序的隐蔽性，使犯罪事实难以被证明。大型的地下钱庄往往网络严密，实行公司式经营，交易的周期快，所有的资金基本上不会停留在涉案的账户上，都是即来即走。此外，其经营模式非常隐蔽，跨境运作，各钱庄之间互相拆借，既独立又相互勾结。在日常的运作中，他们与银行关系也相当密切，为了能受到保护，通常会和金融部门部分人员搞好关系，方便他们提取现金和转账。而中小型地下钱庄的交易数额则较难认定。而许多中小型地下钱庄，往往利用小店铺作掩护，每天现场从事非法兑换外币，但数额不大，现场抓获后很难处以刑罚，且交易时从不记账，无法核查其长期的交易数额。另外，地下钱庄在交易中通常使用行话，如把100万称为“粒”，10万称为“条”，1万称“张”，美元称“小张”，日元则称“大张”，人民币则用“R”表示 [8]，这些证据在法庭上难以对其提出有力的指控。

3、打击地下钱庄存在法律空白。相关的法律不够完善，存在法律空白，实践中适用法律困难，影响了对地下钱庄的打击。许多涉及地下钱庄的案件由于没有具体的法律定性，往往按非法经营加以定罪量刑，这就存在刑罚偏低的现象，差不多案件办完案犯也已刑满释放，又开始重操旧业，没有起到打击的目的。

(二)防治对策

作为经济领域客观存在的问题，对地下钱庄应首先应树立“打防并举”的思想。通过以上对我国地下钱庄产生、发展以及当下现状的详细分析，可从以下几方面加以探讨:

1、首先体现在“防”上。分析地下钱庄产生的初动力以及现实客观环境的存在，可考虑对一些有助于发展地方民营经济、运作相对比较规范的地下钱庄纳入国家金融体系并实施有效的监控，弥补现有大型资本银行在民间的空缺。为此，国家也开始试行多种举措。2005年年末，在山西平遥成立了我国第一批民间信贷公司，其重点以种植业、养殖业、农村流通业、农村中介服务和其他农村社会事业的生产者和经营者为贷款对象。同时，为了规避金融风险，央行规定这类机构“只贷不存”，不允许其吸收存款。[9]

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加快金融改革，积极疏导民间金融，建立起与市场经济要求相适应的金融体制和金融监管体系，使市场经济主体的正当需求得以及时、平等地实现。国家相关部门不断推出各项措施，如简化贸易核销手续，提高企业经常项目外汇账户限额，并提高个人境外留学供汇标准，允许个人境内人民币卡在新加坡、泰国、韩国使用等。同时金融机构也应提高工作效率和业务创新，逐步实现效率市场化。以民生银行为例，其本身就是以民营资本为核心而形成的股份制上市银行，三年前即在民营经济特别活跃的浙江开始试探“个人委托贷款”业务，率先把触角伸入到传统上一直由地下钱庄独占的个人贷款领域。

2、加大打击力度。公安机关作为打击犯罪的职能部门，要保持对涉足犯罪地下钱庄的高压打击态势。针对地下钱庄涉案人员关系复杂、信息灵通、具有一定反侦查能力的情况，各地经侦部门要制定相应的侦查对策，掌握最佳时机予以打击，提高打击效能，具体的对策包括:

（1）情报信息方面。第一，重视经侦特情、技术侦查手段的建设和运用。除了在有条件接近地下钱庄外围设施的人员（出租房业主、物业管理人员等）中物建特情外，还可以视情况在其他方面发展、布建秘密侦查力量，如在曾做过地下钱庄的客户或组织成员中物建，在地下钱庄人员的同学、老乡、亲友等关系人中物建。对于防范严密的地下钱庄，可使用技术侦查手段获取相关线索。第二，与金融机构、外汇管理部门、海关以及税务工商等相关行政职能部门建立违法犯罪信息网络，及时获取可疑信息。

（2）开展专项行动。专项打击不仅可以克服一些地方保护主义的阻挠和干扰，还可以形成巨大的声势和长时期的威慑力，遏制地下钱庄违法犯罪行为的蔓延。另外，统一组织的专项行动也有助于境外国家、组织的司法协助，保证境外调查取证工作的顺利进行。自2002年以来，公安部先后组织广东、福建、云南等地开展打击地下钱庄的专项活动，取得了丰硕成果。                

开展专项活动要有侦察重点，表面上通过大范围打击营造声势，重点则向影响大、交易量多的案件倾斜，以确保金融管理秩序的正常运作。同时，落实银行的通报机制，与外汇管理部门及人民银行建立长期合作，发挥各种资源优势。

（3）灵活运用法律，及时保存证据，深挖隐案。经营地下钱庄业务，是一种服务性行为，是一些违法犯罪行为得以实现或逃避惩治的路径环节，法律条文中针对地下钱庄并没有具体的内容加以规制，因此，深谙法律，有效收集犯罪证据，灵活运用两者之间的关系愈加重要。地下钱庄经营手段隐蔽，在侦查过程中取证难，但它与其他经济犯罪案件以及毒品、黑社会性质犯罪等在所涉及的资金上有着内在的不可脱离的联系。在查处地下钱庄过程中，应抓紧线索，寻求从外围进行突破，并得以扩大战果。

3、将打击地下钱庄纳入反洗钱体系。现阶段，我国《刑法》规定洗钱罪的范围过窄，仅包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，但在现实中，贪污、受贿、挪用公款、侵占等职务犯罪分子也利用地下钱庄将违法所得转移到境外。还有，有些地方去境外赌博也不需要将赌资带出境外，只需交给境内的地下钱庄换取钱庄的一张收据就可在境外的赌场领取筹码。因此，有必要修订相关的法律法规，为有力打击提供法律基础。

4、借鉴国外打击此类犯罪的成功经验。虽说各国的市场环境不同，地下钱庄的业务特点、经营规模也多有差异，但在国内也会有类似案件的发生，并且随着国际市场大融合的发展趋势，国际间的交流合作也将越来越多。如美国存在的两大主流的洗钱犯罪系统“Hawala地下钱庄系统”和“黑市比索交易系统”。毕竟，洗钱犯罪最早也产生于美国，其政府多年的打击经验相对比较成熟，借鉴成功的方法案例，可以打击正在孕生的新型地下钱庄类型，同时提出一些预防性的建设。